房地产税来了?阻力大到超乎想象

3月5日，政府工作报告中关于房地产税的最新表述是，“稳步推进房地产税立法”。

3月8日，国家税务总局局长王军接受记者采访，在回答房地产税立法是否将在今年制定完成时，王军同样回答“稳步推进”。

可以看出，目前官方对于房地产税立法的所有表态都立足于一个“稳”，但有很多人又开始喊“狼来了”。

每年房地产税一经提出，便成为坊间讨论的热点，也在多次记者会上被重点“关照”。房地产税满载群众期待，似乎已经驶上了立法的快车道。但这是否就意味着房地产税已经尘埃落定?

从提案到落地，究竟还有多远?

根据《立法法》以及税收法定原则，对于税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须设立法律。房地产税作为一个全新的税种，势必要经过严格的立法程序才能面世。

简单梳理一下房地产税的立法过程:

2013年中央首次提出房地产税立法改革。

2016年3月，房地产税法列入条件比较成熟、任期内拟提请审议的一类立法项目。

2018年9月，房地产税再次列入一类立法项目。

今年两会期间，全国人大财经委员会副主任乌日图则表示，目前相关部门正在抓紧完善房地产税法律草案、重大问题的论证等方面工作，在条件成熟时，提请全国人大常委会初次审议。

此时，若从2013年开始算起，已经过去了6年。可以说，为了政策设计的稳妥、周全，房地产税的起草几经反复、调整和修改。

理论上，一部法律的完整立法周期，要经过法律议案提出、法律案审议、法律案的表决和法律的最终公布四个步骤。若提案不成熟或者争议较大，还会面临撤回提案、暂不交付表决、终止审议等情况。

目前房地产税立法工作仍停留在第一个环节。待到提请人大审议，由于牵扯各方利益，可以预料又将上演旷日持久的拉锯战。

现实中不乏这样的例子，《物权法》的出台就经过了人大常委会七次审议，历时七年，期间还差点因为一封公开信中断进程;《中医药法》的施行则更为曲折，2008年全国人大常委会将中医药法列入立法规划，2009年《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确要求加快中医药立法工作，2011年12月原卫生部向国务院报送了中医药法草案，期间历经数次审议，最终于2017年7月日正式施行。

少有的立法时间比较短的法律则是《监察法》。一方面，其制定是处于国家监察体制改革的大背景中，另一方面，《监察法》中的很多内容借鉴参考了已经成熟很多年的《刑事诉讼法》。反观房地产税法，显然不具备这样的基础和条件。

对房地产税的分歧

房地产税的征收是收入的再分配，既关乎亿万群众的切身利益，也关乎地方财政的“钱袋子”，各种分歧也是在所难免。

首先是制度设计。2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网;2019年1月，新的个人所得税专项扣除方法正式施行，住房贷款利息或者住房租金均可按规定进行扣除。

应该说，这些手段的应用以及规定的出台基本为房地产税的开征扫清了技术上的障碍。但是房地产税制度本身的设计还存在诸多争议。比如，征收房地产税与缴纳土地出让金是否存在重复问题。我国实行社会主义土地公有制，国家是土地的所有权人，而个人以及企业仅拥有土地使用权。以个人购买住房为例，购买住房时需要缴纳土地“租金”，即土地出让金。但是房地产税本质是一种财产税，是对“拥有所有权”的房产进行征税。对此，很多人提出异议，认为对“仅拥有使用权”的房产征收财产税，缺乏法理依据。

另外，在一些地区还分布着数量不少的小产权房、福利房等。对这些房产如何进行制度设计，以实现最大程度的公平正义同样值得讨论。

其他容易产生分歧的方面还包括，如何确定征税对象，是对两套以上还是三套以上房产进行征收?税率安排是定额税率、定率税率还是累进税率?税收优惠政策如何确定?不同地区之间房产价值评估如何进行?

各种问题不一而足，再加上利益相关者的搅局，这些都将困扰房地产税制度本身的设计。

前任财政部部长肖捷在谈到深化税收制度改革时曾表示，要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。房地产税立法是一项系统性工程，牵一发而动全身，避免政策“一刀切”，也有助于稳步有序推进改革。

其次是政府态度。房地产税设计初衷之一就是要理顺中央的地方的财政收入关系，通过健全地方税收体系，为地方政府培育稳定财源税源，以逐渐取代日渐枯竭的传统土地财政。但是另外一方面，目前经济运行环境不稳定，中央层面也一直强调防范系统性风险，要把“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”等六个方面摆在重要位置。很多地方严重依赖土地出让收入和房地产产业，而房地产产业链条长，关联企业多，影响力广泛。一部分人会认为房地产税的征收对于楼市是利空消息，从而冲击房地产市场，形成不稳定因素。这在一定程度上也影响了房地产税的立法脚步。

屡次喊“狼来了”是在稳预期

无论是因为立法程序还是存在的各种争议分歧，短时间内房地产税出台的现实可能性不大，除非经济形势出现重大变化。而官方层面屡次提及，更大程度上是给民众一个较为稳定的预期，以防止房地产市场暴涨暴跌对经济平稳运行造成扰动。

2019年前后，苦熬过史上最严限购政策，经历了几年的短暂沉寂之后，部分一二线城市房地产市场又出现了一些新动向，似有山雨欲来之势。

首先是限购政策出现松动。2019年初，外地居民补缴社保可以在杭州获购房资格。2019年2月，西安市进一步放宽落户政策。而南京方面则修订积分落户规则，在房产情况方面，房屋面积每满1平方米加1分。还有一部分人因为限购的期限即将到期，即将获得购房资格。

其次是交易成本降低。上海、深圳等地纷纷下调房地产交易中涉及的增值税附加税。合肥市也降低第二套房首付比例。此外，从三四线城市回流的资金、从近期股市解套的资金也似跃跃欲试。

政府工作报告中提到，要因城施策、分类指导，以不断改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。应该说，中央坚持“房住不炒”的决心从未动摇。但同时要警惕一些地方政府怀揣自己的小算盘，背离中央政策的初衷。对于一些地方政府，或者处于财政收支矛盾的困境，或者出于短期政绩的考虑，往往有着强烈的推高地价的冲动。

所以，为什么过一段时间就会有“征收房地产税”的消息，其实意不在“征税”，而是“刷存在感”。

房地产税还是房产税?

部分专家学者在探讨时比较容易混淆“房地产税”和“房产税”，不知其是无意还是有心。其实在政府的工作报告中已明确给出了说法:推进“房地产税立法”，而不是“房产税立法”。

实际上，“房地产税”和“房产税”是两个不同的概念。房产税的征收由来已久。新中国成立后，当时的政务院就颁布了《城市房地产税暂行条例》。改革开放以后，又将城市房地产税分为房产税和城镇土地使用税，并分别制定了《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》。根据条例，房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或者租金收入作为计税依据。以个人出租住房为例，个人需按房租收入的4%向税务部门缴纳房产税。目前的房产税属于地方税种，也是各级地方财政的主体税种之一。

而“房地产税”则是一个全新的税种。房地产税作为一个综合性概念，包括一切与房地产经济运行过程中有直接联系的税收。包括但不局限于:企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税等等。

房地产税的出台，将实现对现有财税体制、税收格局的重构，也是对收入再分配的重大调整，在历史上，从来没有哪次利益的重新调整是轻轻松松的。

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